Ley Integral de Búsqueda de Personas Desaparecidas y Desapariciones Forzadas

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Resumen:

En el Perú está pendiente la aprobación de la Ley N°5290/2015-DP: Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas durante el período de violencia 1980 al 2000, propuesta por la Defensoría del Pueblo y las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos.

Al respecto, considero que el principal problema del proyecto de ley, así planteado, pasa porque se prioriza el manejo político antes que el técnico, que impide –en adelante- se constituya en un precedente de eficaz aplicación en la definición de los casos de personas desaparecidas y de los que representan desapariciones forzadas, el conflicto de roles entre el Ministerio Público y la Policía Nacional es agudizado por la incorporación del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, la falta de una delimitación en las funciones y responsabilidades de los peritos, tanto oficiales como los de parte, así como de la actualización y validación de los procedimientos en la investigación antropológica forense.

En este artículo y, en atención a lo precisado, propongo, más bien, la necesidad de una Ley Integral de Búsqueda de Personas Desaparecidas y Desapariciones Forzadas de acuerdo a la Constitución Política.

Introducción:

Los derechos humanos no es un asunto sólo del pasado, sino también del presente y, por tanto, debe prever escenarios futuros. Por esto, considero que el Proyecto de Ley N°5290/2015-DP: Ley de Búsqueda de Personas Desaparecidas durante el período de violencia 1980 al 2000, cuya aprobación está pendiente, más bien debió plantearse como una Ley Integral de Búsqueda de Personas Desaparecidas y Desapariciones Forzadas, consolidando un manejo técnico del problema, más que político.

En primer lugar, porque hay la necesidad de articular diversas leyes que se han dado al respecto y se encuentran demasiado fragmentadas, al grado que existe no sólo el riesgo que dejen de ser operativas, sino se conviertan en disfuncionales. En segundo lugar, porque no se puede circunscribir el problema complejo de las personas desaparecidas a las víctimas de la época de la lucha contra el terrorismo. En estos momentos, por ejemplo, uno de los principales delitos internacionales es la trata de personas, considerado el tercer negocio ilícito en el mundo y que, en el Perú, el 60% de las denuncias sobre estos casos se concentra en Lima. Además de estar vinculada a otras modalidades conocidas como el tráfico ilícito de migrantes o contrabando de personas, la explotación sexual, la explotación laboral, los delitos de extracción y tráfico de órganos y tejidos humanos, la extorsión, el secuestro parental, el proxenetismo, la prostitución infantil y el rapto en general. En tercer lugar, la importancia de actualizar los conceptos y procedimientos a seguir en las investigaciones, acorde con el desarrollo de las ciencias forenses y criminalística, y que en el caso del Perú se han establecido a partir de una legislación internacional de fines de los setenta hasta la década de los noventa en el Código Civil del Perú (1984), Código Penal del Perú ( 1991 ), Nuevo Código Procesal Penal ( 2004 ), Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio Público (2007), Manual de Organización y Funciones del Ministerio Público (2007), entre otros.

Desaparecidos y desapariciones forzadas:

Desde 1975, cuando por primera vez la Organización de las Naciones Unidas ( ONU ) emitió una resolución sobre la desaparición forzada la 3450, es evidente que la legislación internacional para América Latina, se implementa durante los regímenes dictatoriales que tuvo en esa época, pero también es cierto que, posteriormente, se elabora en contraposición a las normas promulgadas en los países ya bajo sistemas democráticos. Es el caso de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (1994) aprobada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos en Belén do Pará Brasil, donde se presenta al Estado como el responsable de estas desapariciones forzadas, a la vez que censura legítimas disposiciones constitucionales en el marco de la soberanía nacional referidas a la seguridad interna y los estados de excepción como es la suspensión de las garantías individuales.

Ese es el contexto de varios documentos citados sobre la materia, de manera permanente, como Principios Rectores / Modelo de Ley sobre las Personas Desaparecidas del Comité Internacional de la Cruz Roja ( CIRC ), donde a pesar de reconocer que existen diferentes causas que pueden propiciar la desaparición de una persona como: conflictos armados, situaciones de violencia interna, secuestro común, catástrofes naturales o movimientos migratorios, al final lamentablemente todos los hechos y delitos, que estos representan, se fusionan y se comienza a hablar de la persona desaparecida desde un enfoque semántico antes que legal y penal como “toda persona que se encuentre en paradero desconocido para sus familiares o que, en base a información fidedigna, haya sido dada por desaparecida de conformidad con el derecho interno en relación con un conflicto armado internacional o no internacional, una situación de violencia o disturbios de carácter interno, una catástrofe o cualquier otra situación que pudiera requerir la intervención de una autoridad pública competente”.

Los desaparecidos de la Comisión de la Verdad y Reconciliación:

En la actualidad, el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación, la cual fue creada en el gobierno transitorio del Dr. Valentín Paniagua y desarrolló sus funciones hasta el 28 de agosto de 2003, durante el mandato del Dr. Alejandro Toledo Manrique, ya ha acumulado una enorme y abrumadora cantidad de observaciones procedentes de todos los sectores sociales, incluyendo a destacados intelectuales de la izquierda peruana como Raúl Wiener, Agustín Haya de la Torre e incluso de los ex Comisionados Enrique Bernales, Carlos Tapia y Sofía Macher, quienes tuvieron que reconocer, por lo menos, la existencia de problemas a nivel metodológico en el informe.

En esa oportunidad, el informe estableció, por medio de métodos estadísticos, que el número de víctimas fatales ascendían a 69,280 personas, cantidad que después, según las informaciones periodísticas, el Consejo de Reparaciones aumentó a 100 mil personas. A pesar que concluía que el número de víctimas reportadas sólo llegaban a las 24,692 personas, 11,319 los casos de ejecuciones extrajudiciales, y que las denuncias por desaparición forzada registraban sólo a 3,355 personas. Lo cual no deja de sorprender, toda vez que ya, para entonces, había sido emitido el Informe sobre la Desaparición Forzada de Personas en el Perú, por el Equipo Nizkor ( 2002 ) donde se advertía la falta de una revisión y depuración en la información consignada fundamentalmente por las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos. De tal manera, se concluía que sólo 3,219 casos contaban con información básica.

CUADRO Nº 2 
CUADRO FINAL DE DESAPARECIDOS

CON DENUNCIA ANTE MINISTERIO PÚBLICO QUE CUENTAN CON INFORMACIÓN MÍNIMA	3219
CON DENUNCIA ANTE MINISTERIO PÚBLICO CON INFORMACIÓN INSUFICIENTE	1015
CASOS REGISTRADOS POR LOS ORGANISMOS DE DERECHOS HUMANOS (SIN DENUNCIA ANTE EL MINISTERIO PÚBLICO).	2069
TOTAL	6303

Octubre del 2001

Por eso, se han reportado casos inauditos sobre supuestas desapariciones forzadas como la acusación fiscal contra el Cnel. EP(r) Emilio Murgueytio, Jefe de Estado Mayor Operativo del Frente Huallaga en Tarapoto, responsabilizado de la muerte de diez personas, de las cuales seis no existieron y los otros cuatro sufragaron en las elecciones posteriores al hecho, pero además tres tenían antecedentes por terrorismo y uno por violación sexual.

En realidad, son demasiado ingenuos quienes creen que el Informe Final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación reconoce como los principales responsables de las víctimas durante la lucha contra el terrorismo a Sendero Luminoso, toda vez que estas cifras estimadas no han contabilizado todavía a aquellas que serán encontradas en las fosas e investigadas seguramente con esos mismos “estándares internacionales”. En efecto, en el informe Investigación Forense de la Comisión de la Verdad y la Reconciliación, dirigida por el Equipo Peruano de Antropología Forense ( EPAF ) al Comité Coordinador del Área de Esclarecimiento de Hechos, con fecha 14 de febrero del 2002, se precisa que respecto a los sitios de entierro denominados fosas comunes “se refiere principalmente a una práctica sistemática por parte de las fuerzas estatales con el fin de ocultar la evidencia de los crímenes cometidos”. De tal manera, que bajo esta simple premisa, al final de las exhumaciones de las 4 mil 644 fosas estimadas, las fuerzas del orden serán consideradas como los principales responsables del mayor número de muertes.

El conflicto de roles en la búsqueda de los desaparecidos:

Durante la anterior Constitución Política ( 1979 ), las Fuerzas Policiales estaban conformadas por la Guardia Civil, la Guardia Republicana y la Policía de Investigaciones, asimismo todavía no había sido creada la Defensoría del Pueblo. En ese contexto, la función fundamental del Ministerio Público estaba establecida en el artículo 250, incisos 4 y 5: “El Ministerio Público es autónomo y jerárquicamente organizado. Le corresponde: 4.- Actuar como defensor del pueblo ante la administración pública. 5.- Vigilar e intervenir en la investigación del delito desde la etapa policial, y promover la acción penal de oficio o a petición de parte”. Mientras que la tarea de las Fuerzas Policiales estaba contenida principalmente en el artículo 277: “Las Fuerzas Policiales están constituidas por la Guardia Civil, la Policía de Investigaciones y la Guardia Republicana tienen por finalidad fundamental mantener el orden interno, preservar, conservar el orden público, garantizar el cumplimiento de las leyes, la seguridad de las personas y los patrimonio público y privado así como prevenir y combatir la delincuencia”.

La creación de la Policía Nacional, la promulgación de la Constitución Política ( 1993 ), la conformación de la Defensoría del Pueblo y la promulgación del Nuevo Código Procesal Penal ( 2004 ) no sólo termina subordinando la Policía Nacional al Ministerio Público, sino transfiere al fiscal la conducción de la investigación del delito, responsabilidad que es evidente no corresponde con su formación académica de base ni cuenta con una experiencia de campo básica en criminalística. Asimismo, el Instituto de Medicina Legal, órgano de línea del Ministerio Público encargado de la investigación científica, pronto fue desbordado ante la mayor frecuencia de las nuevas tareas, para las cuales no tenía siquiera el equipamiento de los laboratorios de criminalística que la Policía de Investigaciones había podido implementar a través de los años.

La masificación de la Policía Nacional, las acusaciones que recibió de la Comisión de la Verdad y Reconciliación por violaciones a los derechos humanos durante la lucha contra el terrorismo y, posteriormente, la creación de las fiscalías penales supranacionales trae como consecuencia que, en adelante, las investigaciones de las denuncias sobre desapariciones forzadas las realice exclusivamente el Ministerio Público, siendo consultada excepcionalmente la Policía Nacional sobre todo para las pericias balísticas.

Al respecto el año 1995 el Instituto de Medicina Legal, aprobó dos documentos: el Reglamento de Organización y Funciones ( ROF ) y el Manual de Organización y Funciones ( MOF ), que fueron mejorados el 2003 y luego modificados el año 2007, donde se redefinen las funciones de los profesionales forenses; antropólogos, arqueólogos, odontólogos, biólogos y médicos y los procedimientos en las investigaciones antropológicas forenses a emplearse. Sin embargo, la ausencia de institucionalidad, de profesionales, de infraestructura y equipamiento originó un manejo informal de las denuncias de la Comisión de la Verdad y Reconciliación con fiscales provisionales y sin la debida preparación, jóvenes designados para las tareas forenses por cargo de confianza, sin contar con las calificaciones básicas: título ni colegiatura; recién egresados seleccionados por concurso público, pero a quienes, muchas veces, no se les daba un previo entrenamiento eran destacados de inmediato a un departamento como Ayacucho para participar en las exhumaciones de las denominadas fosas clandestinas, investigaciones de las ejecuciones extrajudiciales y desapariciones forzadas.

De hecho, recién el 04 de diciembre de 2007 se inauguró el Laboratorio de Antropología Forense Dr. José Macera Tito, concebido para ser el más sofisticado en América Latina, cuya urgente construcción e implementación propuse durante mi permanencia el año 2004 y sustenté en la Revista Institucional del Ministerio Público de Ayacucho del mes de mayo, gracias a lo cual se me extendió la Resolución de la Fiscalía Superior Decana de Ayacucho Nro. 287-2004-MP-FSDDJ-A de reconocimiento y felicitación por mi identificación institucional y aporte académico.

Por todo lo expuesto y a pesar de sus limitados recursos, la sociedad ha preferido seguir confiando la búsqueda de la persona desaparecida a la Policía Nacional, como se aprecia en la ley 28022 del 11 de julio de 2003 que creó el Registro Nacional de Información de Personas Desaparecidas, reglamentada por el Decreto Supremo 017-2003-IN y la ley 29685 del 14 de mayo de 2011 que flexibiliza el trámite para denunciar los casos de desaparición de niños, niñas, adolescentes, personas adultas mayores y personas con discapacidad física, mental y sensorial, sin esperar las 24 horas y la obligación de la autoridad policial de dar alerta pública y proceder con su búsqueda inmediata.

En este contexto la propuesta del proyecto de ley N°5290/2015-DP por designar al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, como entidad coordinadora y ejecutora, es repetir fallidas experiencias encargando responsabilidades altamente especializadas a una institución desprovista de profesionales multidisciplinarios y calificados, equipamiento y, sobretodo, sin un estudio serio de factibilidad presupuestal, que apenas puede manejar su archivo de documentación para confiarles la implementación del Registro Nacional de Desaparecidos y de Sitios de Entierro o de un banco de datos genético y, que en vez de buscar una justificación técnica dentro de la política del próximo gobierno, sólo trata de comprometer a las nuevas autoridades.  

Los métodos de identificación de los desaparecidos.

Durante las últimas décadas el aumento del crimen organizado: delincuencia y narcotráfico; de los conflictos internos: étnicos, religiosos y sociales; y amenazas transnacionales: como el terrorismo, ha despertado el interés de los Estados en promover el desarrollo de los métodos de identificación humana y tiene como principales antecedentes el sistema de identificadores antropométricos de la seguridad israelí y el sistema de identificadores biométricos del Departamento de Seguridad de los Estados Unidos, a partir de los sucesos trágicos del 11 de setiembre de 2001, y tal como consta en el documento U.S. Visitor and Inmigration Status Indication Technology. Se trata que las autoridades, dentro del estado de derecho y la legislación puedan contar con métodos universales, confiables, económicos, rápidos y hasta no intrusivos. De tal manera que, actualmente, los laboratorios especializados están implementando nuevas versiones de las ideas ya propuestas por los viejos antropólogos físicos y forenses desde el siglo XIX.

La antropología forense proviene del latín forensis, de fórum que significa tribunal, foro y cuyo sinónimo más exacto es antropología legal. Desde sus comienzos, la antropología forense estuvo relacionada a los casos de identificación criminal y, posteriormente, civil de acuerdo a características físicas generales y únicas de la persona, naturales o producidas durante su existencia. Por eso, siendo la identificación su preocupación histórica fundamental, se considera que la antropología forense es el estudio de la identificación humana tanto en personas vivas, cadáveres, como en restos óseos y según las normas nacionales vigentes.

En el Perú, la incorporación y validación de métodos de identificación humana con categoría científica se encuentra en permanente entredicho. Si bien, el año 1995 el Instituto de Medicina Legal “Leonidas Avendaño Ureta” del Ministerio Público reconoció y legitimó diversos métodos y técnicas de identificación humana como la antropometría, que fueron mejorados por la aprobación del Reglamento de Organización y Funciones y el Manual de Organización y Funciones del año 2003, sin embargo, el 31 de diciembre de 2007, se presentó un nuevo Reglamento de Organización y Funciones y Manual de Organización y Funciones donde, de manera insólita se precisa que el informe pericial de cada especialidad, debe ser refrendado por todo el equipo forense y el empleo del reconocimiento morfológico como único método de identificación, desconociendo exprofesamente que el Nuevo Código Procesal Penal en el art. 178, inc e) promueve la aplicación de diversos métodos y técnicas de identificación humana en la elaboración del informe pericial, que fue el gran aporte del ROF y el MOF del 2003 y que el art. 180 reconoce y protege el derecho del profesional forense de discrepar con el dictamen de un colega, estando facultado de presentar su propio informe e ir a un debate pericial.

Asimismo, debido a que en el Perú no se cuenta con tablas antropométricas de la población, desde la época de la Comisión de la Verdad y Reconciliación se emplean deliberadamente parámetros y rangos de poblaciones norteamericanas y hasta europeas en la identificación de grupos andinos. La gravedad del problema es mayor si consideramos que se remiten a diversas partes del esqueleto desligándolas absolutamente del conjunto, somático u óseo, al cual pertenecen y, según les convenga. Para la estimación de la estatura se emplea las tablas que Genovés ( 1967 ) implementó para los restos óseos de indios prehispánicos y las tablas que Trotter y Gleser elaboraron a partir de sus estudios de la colección Terry y de los restos óseos principalmente de jóvenes estadounidenses de la II guerra mundial y, posteriormente, de la guerra contra Vietnam, Corea y sólo de aquellos quienes se conocía su estatura en vida. En cuanto a la determinación del sexo, se ha estado utilizando los estándares de Buikstra y Ubelaker ( 1994 ) mediante la observación morfológica de la pelvis y el cráneo, sin reparar que fueron diseñados a partir de jóvenes norteamericanos de raza blanca. Respecto a la determinación de la edad se usa el examen de los cambios en la sínfisis púbica de Suchey y Brooks, de MacKern y Steward, de Gilbert y MacKern; el examen de los cambios en la cuarta costilla de Iscan y Loth y la transparencia de la dentina Lamendin.

Al respecto, D.R. Brothwell en Desenterrando Huesos, precisa:

“Y es importante tener en cuenta además, que, hasta ahora, estos cambios de edad sólo han sido bien estudiados en los varones ( Steward, 1957 ), aún cuando Gilbert y McKern ( 1973 ) proporcionan una escala tentativa para las mujeres .. que puede utilizarse siempre y cuando se entienda que los partos pueden modificar en alguna medida la morfología pubiana. También necesitamos mucha más información en relación con los cambios de la sínfisis púbica en diversas poblaciones del mundo. Lo cual comprende investigaciones de datos relativos a la edad pubiana sobre la base de series antiguas tal como, por ejemplo, se ha tratado de hacer en Japón ( Kobayashi, 1964 )”

Como Ubelaker observa en Human Skeletal Remains:

“The need for caution in applying existing female Standard is emphasized by the high rate or error obtained for a large California series of pubis bones of known age ( Suchey 1979, Angel et al 1986 )”

Asimismo, Ubelaker advuerte con relación al examen de la cuarta costilla de Iscan y Loth:

“A new technique for assessing age using changes in the eternal ends of ribs was introduced in 1984 by Iscan, Loth, and Wright based on examination of 230 right fourth ribs removed at autopsy from Whites of known sex and age …

The following progression of changes has been provided by Loth, modified from Iscan, Loth, and Wright ( 1989: 1096, 1099 ) and Iscan and Loth ( 1986: 71-72 )”.

Para la determinación de la lateralidad se han seguido las recomendaciones de Steward, sin embargo, estas no consideran algunas variables como las prácticas culturales y las patologías. Como resalta, Douglas H. Ubelaker, en Human Skeletal Remains:

“In addition to the changes resulting from growth, age, sex, heredity, and other normal biological processes, modifications of the bones and teeth can be produced by ( and therefore indicative of ) cultural practices and pathological conditions. Considerable indirect as well direct information on the way of life of a population, may be these conditions, when they are carefull described and correctly interpreted”

Conclusiones:

La investigación de la desaparición de las personas debe determinar la naturaleza del hecho, si realmente existió desaparición forzada, es decir, responsabilidad por parte del Estado. En el caso del Perú, debe tenerse presente que según las dos últimas constituciones políticas, en un estado de excepción se suspende las garantías individuales, a diferencia de otros países de la región como México, donde este no las afecta. Asimismo, recordar la prioridad de la Constitución Política respecto a los tratados internacionales, en particular, los relacionados a los derechos humanos en los arts. 56-57 “Cuando el tratado afecte disposiciones constitucionales debe ser aprobado por el mismo procedimiento que rige la reforma de la Constitución antes de ser ratificado por el Presidente de la República”.

En cuanto a la calificación de persona desaparecida debe pasar por la verificación de su condición, tal como se observa desde el Informe sobre la Desaparición Forzada de Personas en el Perú del Equipo Nizkor ( 2002 ), donde por lo menos, se cruza información con el Instituto Nacional Penitenciario ( INPE ), el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil ( RENIEC ), la Dirección General de Migraciones ( DIGEMIN ) y la Oficina Nacional de Procesos Electorales ( ONPE ), toda vez que se encuentra tipificada como delito en el actual Código Penal . Por lo cual,  debe modificarse la Ley 28413: Ley que regula la ausencia por desaparición forzada durante el período 1980-2000.

En consecuencia, corresponde más bien la implementación de un Registro Nacional de Personas Desaparecidas, Desapariciones Forzadas y de Sitios de Entierro, y la modificación del Decreto Supremo 017-2003-IN Reglamento del Registro Nacional de Información de Personas Desaparecidas que, por lo demás, se encuentra en buena parte elaborada y disponible en diversas instituciones, siendo la referida a los sitios de entierro la que va a requerir el mayor despliegue de esfuerzos y de una partida presupuestal.

Es necesario que una Comisión Multisectorial de Alto Nivel conformada por profesionales multidisciplinarios, probos y de una imparcialidad demostrada, sin reiteradas denuncias y quejas, elabore un protocolo homologado para la búsqueda de personas desaparecidas y la investigación del delito de desaparición forzada, con el objetivo de delimitar con claridad la actuación de los representantes de las instituciones participantes, según su formación profesional y las normas nacionales vigentes, que garantice la categoría científica y celeridad de la investigación, previa a la etapa acusatoria. La experiencia demuestra la mayor eficacia de la Policía Nacional respecto a la ubicación de personas presuntamente vivas y recientemente reportadas como desaparecidas y del Ministerio Público en la identificación de cadáveres y restos óseos.

Al respecto, la Comisión Multisectorial de Alto Nivel debe mostrar una disposición de aprender de la experiencia de otros países, pero también de no repetir sus errores en la investigación. En efecto, la mayoría de protocolos y manuales, que en la actualidad se emplea, corresponden a experiencias en los inicios de las investigaciones forenses en el mundo, donde la etapa principal era el trabajo en gabinete o en morgue, y una de sus principales omisiones o deficiencias, como observa Henry Durday en Antropología Biológica de Campo, Tafonomía y Arqueología de la Muerte,  ha sido desde entonces la reconstrucción de la posición original del cadáver, osamenta y/o restos óseos y que se ha obviado también en América Latina. De tal manera que, al ignorar este procedimiento previo, el mismo perito termina disturbando los restos óseos que busca identificar, siendo casi imposible realizarlo, incluso mediante el análisis del ADN. Asimismo, es una exigencia científica y moral la validación de los métodos y técnicas de identificación humana de acuerdo a los parámetros y rangos antropológicos de la población a investigar, en vez de seguir utilizando los de jóvenes estadounidenses de la guerra de Vietnam y hasta europeas.

Finalmente, si en realidad la preocupación fundamental de una ley, como la que se propone, es la atención humanitaria de los familiares de los desaparecidos, debió plantearse que la entidad ejecutora sea una especializada en programas sociales como el Ministerio de Inclusión y Desarrollo Social ( MIDIS ) o del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables ( MIMP ) y, en conformidad con el Decreto Supremo 015-2006-JUS, que establece la estructura del Programa de Reparaciones del Plan Integral de Reparaciones.

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